Le prix de la collusion : pourquoi le Sri Lanka a besoin d’une nouvelle approche de la gouvernance de la dette

Le défaut de paiement du Sri Lanka en 2022 : une crise de gouvernance plus qu’un simple accident budgétaire

En avril 2022, le Sri Lanka a annoncé un défaut de paiement sur sa dette extérieure, déclenchant une crise économique et sociale profonde. Bien que les difficultés budgétaires aient été mises en avant, de nombreuses analyses montrent que le problème sous‑jacent réside dans la manière dont les grands projets d’infrastructure ont été conçus, financés et exécutés. Cet article examine les causes structurelles du surendettement, s’appuie sur des données provenant d’institutions reconnues (Banque mondiale, FMI, études académiques) et propose des pistes pour renforcer la gouvernance afin d’éviter la répétition d’un tel scénario.

Contexte : le boom des infrastructures et l’accumulation de la dette

Après la victoire électorale de Mahinda Rajapaksa en 2008, le Sri Lanka a lancé un ambitieux programme d’infrastructures financé principalement par la Chine, l’Inde et les marchés obligataires internationaux. Les projets phares comprenaient l’aéroport international Mattala Rajapaksa, le port de Hambantota, plusieurs autoroutes et le projet éolien Mannar.

Selon la Banque mondiale, environ 65 % de la dette extérieure accumulée entre 2012 et 2021 était liée aux secteurs des transports, de l’énergie, de l’eau et des infrastructures aéroportuaires et portuaires ^[1]. Beaucoup de ces méga‑projets n’ont pas généré les rendements économiques prévus, augmentant ainsi le fardeau de la dette sans contrepartie productive suffisante.

Le cas du projet éolien Mannar

Le projet éolien Mannar, initialement associé au groupe Adani, illustre clairement les dérives de gouvernance. Une analyse indépendante menée par des chercheurs de l’Université de Colombo a montré que le prix d’achat convenu était d’environ 2,7 cents USD par kWh supérieur au prix réel du marché à l’époque, soit une surévaluation de 48 % ^[2]. Ce différentiel représente un trop‑payé d’environ 612 millions de dollars sur la durée prévue du contrat.

Même si le changement de gouvernement et la pression de l’opinion publique ont finalement arrêté le projet, le fait qu’un tel accord ait pu être conclu malgré les procédures existantes démontre que la surveillance verticale traditionnelle (audits, rapports officiels) était insuffisante.

Pourquoi les mécanismes de gouvernance descendante échouent dans les économies en développement

Les réformes de « bonne gouvernance » souvent recommandées par le FMI mettent l’accent sur la transparence et le contrôle hiérarchique (vertical). Toutefois, dans des contextes où des réseaux étroits de politiciens, de bureaucrates et d’entreprises coexistent, ces contrôles peuvent être facilement contournés.

Trois facteurs expliquent cette faiblesse :

• Concentration du pouvoir décisionnel : un petit nombre d’acteurs peut négocier des avantages considérables sans réelle opposition.
• Manque de concurrence réelle : les appels d’offres sont souvent limités à quelques soumissionnaires privilégiés, réduisant la pression sur les prix.
• Capacités de contrôle institutionnelles limitées : les agences de passation des marchés manquent parfois des ressources techniques ou de l’indépendance nécessaires pour détecter les surcoûts.

À l’inverse, dans les économies à revenu élevé, la présence d’un écosystème diversifié d’acteurs productifs crée une forme de contrôle horizontal : les entreprises concurrentes surveillent mutuellement le respect des règles afin de protéger leurs propres intérêts ^[3]. Cette dynamique oblige les autorités de régulation à agir avec rigueur.

Renforcer le contrôle horizontal : une voie prometteuse pour le Sri Lanka

Plutôt que de se fier uniquement à des audits externes, il convient de concevoir les processus de passation de marchés de manière à inciter les acteurs à se contrôler eux‑mêmes.

Principes clés

• Fragmentation des projets : remplacer les méga‑projets par une série de contrats de taille moyenne ou petite augmente le nombre de soumissionnaires potentiels.
• Appels d’offres compétitifs et transparents : publier les cahiers des charges en ligne, permettre des questions ouvertes et utiliser des plateformes d’e‑procurement réduisent les possibilités de collusion.
• Implication des acteurs locaux : encourager la participation de PME sri‑lankaises et d’investisseurs régionaux diversifie le paysage des intérêts et crée des contre‑poids naturels.

Preuves empiriques

Dans le secteur de l’énergie éolienne, la baisse observée du coût du stockage par batterie entre 2019 et 2023 coïncide avec l’arrivée de nouveaux fabricants chinois et d’une concurrence accrue sur les marchés locaux ^[4]. Cette évolution a non seulement fait baisser les prix de l’électricité renouvelable, mais a aussi diminué la marge de manœuvre pour des surcoûts illégitimes, car les rentes disponibles pour chaque projet sont devenues plus faibles.

Des expériences similaires au Vietnam et au Bangladesh montrent que la multiplication de petits projets solaires, accompagnés de plateformes d’enchères en ligne, a réduit de près de 30 % les écarts de prix constatés dans les précédents appels d’offres nationaux ^[5].

Recommandations pour le Sri Lanka

Pour éviter que la dette ne serve à nouveau les intérêts d’un petit groupe plutôt que le développement du pays, les autorités pourraient envisager les mesures suivantes :

1. Instaurer un plafond obligatoire sur la taille des contrats d’infrastructure (par exemple, pas plus de 50 millions USD par lot) afin de favoriser la concurrence.
2. Développer une plateforme nationale d’e‑procurement accessible à tous les fournisseurs, avec publication en temps réel des soumissions et des critères d’évaluation.
3. Renforcer les unités de contrôle interne des ministères chargés des infrastructures en leur allouant des analystes spécialisés en évaluation de prix de marché.
4. Encourager les partenariats public‑privé qui prévoient des clauses de révision de prix basées sur des indices objectifs (prix du cuivre, coût du kilowatt‑heure renouvelable, etc.).
5. Promouvoir la participation de la société civile et des universités dans les comités de suivi des projets, afin d’ajouter une couche de surveillance indépendante.

Conclusion

Le défaut de paiement du Sri Lanka en 2022 n’est pas simplement le résultat d’une mauvaise gestion budgétaire ; il reflète une défaillance systémique de la gouvernance des grands projets d’infrastructure. En s’appuyant sur des preuves empiriques et en reconnaissant les limites des approches purement descendantes, le pays peut bâtir un écosystème de contrôle horizontal où la concurrence et la responsabilité mutuelle réduisent les possibilités de corruption et de sur